——黄传平委员代表社市委在2011年市政协五届五次全会上发言

 

渔农村管理体制改革对于做好渔农村的社会公共管理服务和自治性事务，提高集体资产的经营效益，带领渔农民致富，全面建设小康社会和社会主义新农村具有重要的促进作用。2005年1月，舟山市委出台了1号文件，率先开展渔农村新型社区建设，至今已达6年。针对相关困惑，我们进行了调研，提出建议供参考。

一、       渔农村社区管理体制的基本现状及存在问题

自2005年以来，全市共建成渔农村社区191个（含村委会313个，另有城中村31个），其中定海区73个，普陀区50个，岱山县39个，嵊泗县18个，新城9个，普陀山2个；单村和并村建立社区的130个，联村建立社区的61个，社区人口最多的10399人，最少的611人。渔农村社区干部1267人，其中从村两委会干部选配、享受财政支付工资的957人。通过6年实践，渔农村社区促进了基层组织由被动管理型向主动服务型转变，强化了服务功能，推进了基础设施建设和社会公共管理服务，延伸了渔农民共享发展成果和城市现代文明生活方式，提高了渔农民的生活质量和文明程度，改变了渔农村的人居环境和面貌，加快了城乡一体化发展，也培养了一批具有公共管理服务能力的渔农村社会工作者。成绩应当肯定，但因时间仓促，又是创新之举，没有借鉴经验，法律法规滞后，存在不少困惑和问题：

1．社区、村、经济合作社三者关系混乱，设置不合理。除社区党组织外，存在社区管委会、村委会、社管会三块牌子并存重叠、纠结不清的现象，职能重复，关系复杂。通过并村建立的一社区一村多经济合作社的模式使社区（村）自治、管理服务与经济合作社的资产经营发生分离，形成两张皮、两本账，无法统一调配，村委会被架空、虚拟化，社区干部集中办公，但又分又合，仍各自负责经济合作社，经济合作社变成了社区的工作联系点，依然配有文书；通过联村建立的一社区多村多经济合作社使乡镇街道与村（社）之间多了一道管理层，社区变成了乡镇街道的派出机构（相当于管理片或区）和村（社）的上级机构，社区和村（社）分别办公，分级负责，既增加了管理层级和财政负担，也降低了工作效率。社区更多替乡镇街道分担社会公共管理服务的职能，特别是以乡镇为单元建的社区职责含糊，变成了乡镇的办事机构；通过单村和撤并经济合作社建立的一社区一村一经济合作社模式，虽不增加管理层级，社区主要负责人因身兼三职，管理相对较顺，但社区与村（社）之间因财务制度不同仍然有两张皮现象。在社区设置上也不尽合理，有的服务半径过大，需翻山越岭，办事不方便；有的规模过大，最多的有11个村，人口多的1万多人，众寡悬殊，相差16倍，社区干部较陌生，群众认同感不强；有的跨渔农行业，性质不同，管理不顺，貌合实分。

2．工作方式机关化，乡镇街道办事机构色彩浓厚。目前社区干部由选聘的原村干部、社会招聘人员、乡镇街道下派干部组成，年龄偏大，其服务能力与社区的服务职能不甚匹配。工作经费、干部薪水均由市、县（区）、乡镇街道三级财政分担，作息时间和工作考核也参照乡镇街道，与渔农民的期望相悖，村民的监督相应减弱，致使工作方式机关化，乡镇街道办事机构的行政色彩更为明显，特别是多村多经济合作社的社区机关已成空中楼阁，与村民的感情距离拉大。

3．渔农村社区法律身份不明确，功能定位和职责模糊。我市渔农村社区既不是乡镇街道办事机构，法律上又无法等同于村委会，与我国现有的村民自治制度（我国四项基本制度之一）相矛盾，在经营、管理、服务等功能定位上也比较模糊，职责不清，导致在很多场合是名不正、言不顺，只能内部非正式运作。社区干部（下派干部除外）也一样，既不是国家机关工作人员，也不是村干部，只能算机关聘用干部，身份尴尬。

4．社区自身没有经济来源，缺乏可持续开展公共服务的实力。渔农村社区自身没有土地、山林等集体资产，又不全依附于村经济合作社（即使社区与经济合作社合一，财务上也是两本账），经济上缺少造血功能，完全靠市、县（区）、乡镇街道三级财政供养，缺乏可持续开展公共服务的实力。一旦财政“断奶”，社区运行就难以为继。

二、几点建议

1．明确渔农村社区的功能定位，注重发挥公共管理服务职能。在大稳定、小调整、考虑现实的前提下，推行渔农村社区与村（社）分开运作的体制，渔农村社区协助乡镇街道履行好所在地域的社会公共管理服务职能，其设置与村（社）的设置没有必然联系，也没行政隶属关系，只要人口规模适度（2000-3000人）、区域相对集中、服务半径合理、生产生活方式相似，并根据现有实际合理调整，适当撤并或拆分，就可形成新的社区，但不宜与乡镇街道的所属范围发生重叠。位置偏僻，人口规模小，不宜单独设社区的地方，可设社区服务工作站（点）。以后，渔农村社区随城乡一体化发展逐步向城市社区靠拢。

2．严格执行村民自治制度，推行村社合一设置模式。村社的功能定位仍回归我国现有的村民自治制度框架内，村委会负责村的土地征用、住宅建设和自治性事务，生产生活等基础设施和社会事业投入仍以村为主，社管会负责村级集体资产的经营管理、安全生产，村社合署办公，村党组织、村委会、社管会领导班子实现交叉兼职，统一领导。目前，一村多个经济合作社的地方，需在尊重村民意愿的基础上，根据适度的人口规模、相对的集中区域、相似的生产方式、相近的资产数额，通过并社并帐、并社设分帐、联合建社等形式合并经济合作社，实在无法并社的则分成多个村，推行村社合一的设置模式，理顺村社两者关系，提高渔农村管理效率。

3．渔农村社区和村社的干部、经费以及相关制度，分别按各自机制运作。社区党组织和管委会仍由乡镇街道任命，其干部按社会工作者要求配备和管理，可社会招聘，也可乡镇街道下派，但不宜从现任的村社干部中聘任兼职（二者只能居一），工作经费和薪水主要由市、县（区）、乡镇街道三级财政分担，村适当补助，作息时间、工作考核、财务及相关制度均参照城市社区。社区公共资产归乡镇街道所有，如前6年中有与村集体经济发生合并行为的，按各自来源剥离，重新定位。村党组织领导班子根据党章选举或任命产生。村委会和社管会仍按《村委会组织法》和《浙江省村经济合作社组织条例》以民选方式产生，维持不脱产性质，享受误工补贴，在村经济合作社财务中列支，并接受村民监督。公共资金如需下到村的，按以奖代补形式转移支付，并按村财务制度执行。

4．搞好城中村撤村建居试点，量化集体资产实施股份制公司化改造。目前，全市有31个地处城中和城郊的村委会未建立社区，建议在已无集体土地的城中村通过撤村建居试点，摸索经验，按城乡一体化思路先行：所在区域的公共管理服务职能参照城市社区，由新建居委会承担；集体资产量化到人，组建资产经营公司，按股份有限责任公司法人治理结构的模式运作。对土地等集体资产较多，又未纳入城市规划内，尚不具备完全城中村条件的“准城中村”，则先按渔农村管理体制设置和运行。

 

供稿人（黄传平）